梳理今年重要的生態環境文件，一個不能忽視的，就是生態環境部、國家發展和改革委、工業和信息化部等七部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》（以下簡稱《方案》）。

生態環境部有關負責人在回答記者提問時表示，當前我國生態文明建設同時面臨實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略任務，協同推進減污降碳已成為我國新發展階段經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。

中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南等撰文指出，《方案》）作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一，對推動減污降碳協同增效進行系統謀劃，明確目標任務和實施機制，為2030年前協同推進減污降碳工作提供行動指引。

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任徐華清等提出，《方案》的出臺，標志著我國減污降碳協同治理工作邁入了新征程。

減污與降碳是一體兩面

“我國生態環境問題，本質上是高碳能源結構和高能耗、高碳產業結構問題，污染物與二氧化碳排放呈現顯著同根同源性。”生態環境部環境規劃院副院長嚴剛在相關新聞發布會上介紹說，研究表明，我國主要大氣污染物排放源中，幾乎所有SO2和NOx排放源，50%左右的VOCs和85%左右的一次PM2.5（不含揚塵）排放源，都與二氧化碳排放源高度一致。

“環境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過程特性和排放時空一致性特征，化石能源消費、工業生產、交通運輸、居民生活等均是環境污染物與溫室氣體排放的主要來源。”王金南認為，這意味著減污和降碳具有一致的控制對象，兩項工作在很大程度上可以協同推進。

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心戰略規劃部主任柴麒敏提出，我國溫室氣體排放與其他環境污染物存在較強的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統籌和協同從一開始就相伴相生。根據國家氣候戰略中心評估，2005年以來我國所實施的應對氣候變化政策和行動，相當于累計節能22.1億噸標準煤，相當于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。

“根據一些專家學者的研究成果，比如到2035年如果我們朝著‘碳中和的1.5攝氏度’的方向發展，即沿著‘將全球氣溫升高的幅度控制在比工業化前高1.5攝氏度的范圍’的路徑走，全國的氮氧化物跟2020年比，總排放量會下降56%，揮發性有機物排放量會下降39%。”中國工程院院士、清華大學碳中和研究院院長、清華大學環境學院教授賀克斌在一次演講中表示，根據空氣質量模型的預測，當氮氧化物和VOC分別下降40%和30%，或者下降幅度超過以上兩個量時，到2035年全國337個省市PM2.5的均值會在25以下，2020年全國均值是33。第二階段是到2050年，如果繼續按照1.5攝氏度的目標去做，二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物等幾大污染物的排放量會下降到200到500萬噸。

“減污降碳的協同理論來自于國際綠色低碳發展的豐富實踐。”徐華清等提出，諸多國別和案例研究結果表明，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環境污染物排放并保護生物多樣性，特別是二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放同根同源，政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本。

柴麒敏介紹，英國、歐盟等工業化國家二氧化碳達峰都在上個世紀70年代，當時并沒有專門針對碳排放控制的相關政策，環境污染物治理及同時期的煤炭轉向油氣的能源消費結構調整起到了關鍵作用。不同于工業化國家在上個世紀60年代以來先經歷區域常規污染物治理，再從90年代后進入到全球氣候治理的進程，廣大發展中國家這兩個治理過程往往是并行的，碳污共治的時間往往長達數十年。大部分發達國家在全球氣候變化進入政治議程時基本都已經完成了工業化、城鎮化的過程，而發展中國家往往仍處在現代化發展的關鍵初期階段，所呈現出的排放結構特征也因全球分工不同而與歐美發達國家迥異。

柴麒敏認為，發展階段的差異使得發展中國家更應注重減污降碳的協同。我國現階段精準推動減污降碳協同增效，實現多目標統籌與政策資源共享，既是基本國情下的必然選擇，也是長期戰略下的優化選項。

《方案》提出，與發達國家基本解決環境污染問題后轉入強化碳排放控制階段不同，當前我國生態文明建設同時面臨實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略任務，生態環境多目標治理要求進一步凸顯，協同推進減污降碳已成為我國新發展階段經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。面對生態文明建設新形勢新任務新要求，基于環境污染物和碳排放高度同根同源的特征，必須立足實際，遵循減污降碳內在規律，強化源頭治理、系統治理、綜合治理，切實發揮好降碳行動對生態環境質量改善的源頭牽引作用，充分利用現有生態環境制度體系協同促進低碳發展，創新政策措施，優化治理路線，推動減污降碳協同增效。

減污減碳協同方略的集大成者

王金南提出，實現減污降碳協同增效，要點是突出源頭治理、系統治理、綜合治理，手段是強化減污降碳的目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同，途徑是通過減污和降碳兩個領域工作的深度耦合和同頻共振，實現提質增效。

柴麒敏認為，從這個角度而言，《方案》是減污減碳協同方略的集大成者。

《方案》堅持系統觀念，強化了碳達峰碳中和工作與生態環境保護相關工作的目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同。同時，《方案》的聚焦點不同于一般的末端治理，而是緊盯環境污染物和溫室氣體排放的主要源頭，把實施結構調整和綠色升級作為了減污降碳的根本途徑，對水、氣、土、固廢、溫室氣體等多領域治理工藝、技術路線及激勵約束機制的協同提出更高的要求。此外，《方案》尤為注重領域的左右協調與央地的上下協同，鼓勵發揮“頭雁效應”、實現重點突破，積極推動建立多層面、多領域減污降碳協同增效創新模式。

“我國生態環境問題根本上是高碳能源結構和高耗能、高碳產業結構問題，以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以柴油貨車為主的交通運輸結構是造成我國大氣環境污染和碳排放強度較高的主要原因。”嚴剛認為，因此《方案》把實施結構調整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，要求大力支持電爐短流程工藝發展，水泥行業加快原燃料替代，石化行業加快推動減油增化，鋁行業提高再生鋁比例，加快再生有色金屬產業發展。推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費電氣化，嚴格合理控制煤炭消費增長，重點削減散煤等非電用煤。加快推進“公轉鐵”“公轉水”，提高鐵路、水運在綜合運輸中的承運比例。加快形成綠色生活方式，擴大綠色低碳產品供給和消費，推進構建統一的綠色產品認證和標識體系。

“環境污染物與二氧化碳排放具有高度類似的空間聚集特征。空間分析結果表明，全國碳排放量排名前5%的網格，合計貢獻了全國二氧化碳排放總量的68%，同時貢獻了NOX排放總量的60%、一次PM2.5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%，大氣污染嚴重區域與二氧化碳排放重點區域高度重疊。”生態環境部環境規劃院大氣環境規劃研究所所長雷宇表示，在充分考慮碳排放氣候影響均質性和污染排放空間異質性的特征基礎上，《方案》提出要強化生態環境分區管控，增強區域環境質量改善目標對能源和產業布局的引導作用，要求污染嚴重地區加大結構調整和布局優化力度，加快推動重點區域、重點流域落后和過剩產能退出；研究建立以區域環境質量改善和碳達峰目標為導向的產業準入及退出清單制度；到2030年，大氣污染防治重點區域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。

“通過加強空間協同調控，在落實全國降碳任務的同時，可以有效提升區域減排效益和環境改善效果。”雷宇認為。

柴麒敏也認為，《方案》緊密銜接《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》精神，提出了京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原等重點區域能源綠色低碳轉型的目標與任務，在國家重大戰略區域、大氣污染防治重點區域、重點海灣、重點城市群等。加快探索減污降碳協同增效的有效模式，并依據國土空間規劃分區和用途管制要求，將碳達峰碳中和目標納入“三線一單”分區管控體系，既堅持了“一盤棋”，又摒棄“一刀切”，充分體現了促進區域差異化發展和分類指導的政策意圖。

柴麒敏提出，《方案》的一大特色是對綠色轉型關鍵政策的優化整合。

《方案》首次提出了要在鋼鐵、水泥、焦化行業及鍋爐超低排放改造中探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協同控制改造提升工程試點，并要求到2030年大氣污染防治重點區域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。《方案》強調了減污降碳公共服務基礎能力和基礎設施的重要性，持續完善法律、法規、標準、政策體系，提升統計、監測、監管能力的要求，并提出了開展重點城市、產業園區、重點企業減污降碳協同度評價的設想，正在研究探索的減污降碳協同指數將成為地方和行業全面綠色低碳轉型新的標尺，通過協同政策賦能還有望培育出一批“雙近零”排放標桿企業。《方案》還特別注重協同技術創新與應用，提出要加快重點領域綠色低碳共性技術示范、制造、系統集成和產業化，形成減污降碳領域國家戰略科技力量，這不僅有望推動我國建成全球最大的減污降碳技術創新中心，還將為其他發展中國家提供優質、低成本的解決方案。

柴麒敏表示：“《方案》從戰略制定、制度建設、考核評價、監督執法等多方面建立起協同增效的內在聯系及政策體系，將有力推動實現環境效益、氣候效益、經濟效益和社會效益的多贏。”

只有落地才能增效

事實上，我國減污降碳協同機制在探索中正在逐步完善。

此前，中央財經委員會第九次會議、中央政治局第二十九次和三十六次集體學習以及2021年中央經濟工作會議，就對實施重點行業領域減污降碳行動、加快推廣應用減污降碳技術、加快形成減污降碳的激勵約束機制等重要方面工作進一步提出明確要求，并創造性地提出“十四五”時期我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。

2021年1月，生態環境部發布了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，正式提出了應對氣候變化與生態環境保護相關工作統一謀劃、統一布置、統一實施、統一檢查的原則要求，并從戰略規劃、政策法規、制度體系、試點示范、國際合作等領域明確了目標和任務，徐華清等認為，這標志著減污降碳從“弱相關”進入到“強聯合”的階段。

2021年7月《環境影響評價與排污許可領域協同推進碳減排工作方案》及《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》出臺，率先在河北、吉林、浙江、山東、廣東、重慶、陜西等地，從電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點行業入手，深入推動試點工作的開展。碳監測評估試點工作、“三線一單”減污降碳協同管控試點工作等重要協同政策部署也正在有條不紊展開。

2021年9月印發《碳監測評估試點方案》，在原有環境監測工作基礎和經驗上，聚焦重點行業、城市、區域三個層面，探索建立高質量的碳監測評估技術方法體系和業務化運行模式。與此同時，《關于推進國家生態工業示范園區碳達峰碳中和相關工作的通知》明確，所有示范園區均應將實現碳達峰碳中和作為重要目標，并制定相應的實施路徑舉措，并以此作為示范園區創建、驗收和復查評估的重點考核評價內容。

2021年10月印發《關于在產業園區規劃環評中開展碳排放評價試點的通知》，優先選擇涉及碳排放重點行業或正在開展規劃環評工作且具備碳排放評價工作基礎的國家級和省級產業園區先行先試，探索在產業園區規劃環評中開展碳排放評價的技術方法和工作路徑，推動形成將氣候變化因素納入環境管理的機制。

然而，“千里之行，始于足下”，王金南等認為，減污降碳協同治理工作只有落地才能增效，推動減污降碳協同落地見效，需要在多層次、多領域推動試點的基礎上，科學評價相關成效，加強基礎能力建設，由點及面在全社會形成減污降碳高效協同的工作格局。

王金南等提出，要開展多維度的減污降碳協同創新試點示范。充分考慮重點區域、城市、園區、企業的發展水平、資源稟賦、控排潛力，開展減污降碳協同創新，形成各具特色的典型做法和有效模式。區域層面加強結構調整、技術創新和體制機制創新，探索減污降碳協同增效的有效模式，城市層面探索不同類型城市減污降碳推進機制，產業園區層面探索資源能源集約節約高效循環利用的機制和方法，提高廢物綜合利用水平，企業層面探索實現多種污染物與溫室氣體協同減排的先進技術，并探索打造“雙近零”排放標桿企業。通過定期開展跟蹤評估，形成一批可推廣、可復制的典型經驗和案例。

《方案》首次在文件中提出協同度概念，要求開展重點城市、產業園區、重點企業減污降碳協同度評價研究，并明確“到2025年，減污降碳協同度有效提升”的工作目標。王金南等認為，有必要構建減污降碳協同度評價體系。通過建立協同度評價體系，有效發現在減污降碳工作中存在的薄弱領域和主要問題，找到潛在的不協同和不夠協同的領域，為及時調整優化工作重點和推進策略提供參考依據；同時，通過統一基線的評價工作，在時間尺度上反映減污降碳工作的持續性進展，便于橫向之間進行比較，進而為梳理總結特色工作和推廣先進經驗提供基礎。

王金南等還提出，提升減污降碳協同治理基礎能力。《方案》提出要重點加強技術研發應用，強化經濟政策，提升基礎能力。科技創新是推動減污降碳協同增效的核心驅動力，圍繞能源、電力、工業、交通、建筑以及生態碳匯等領域的減污降碳技術發展需要，加強科技落地和難點問題攻關。經濟政策是落實《方案》的重要保障，推進氣候投融資試點，推動實施有利于企業綠色低碳發展的價格、財稅、金融政策，引導經濟綠色低碳轉型。基礎能力是提升減污降碳的根本支撐，拓展完善天地一體監測網絡，健全排放源統計調查、核算核查、監管制度，研究建立固定源污染物與碳排放核查協同管理制度，實行一體化監管執法。

生態環境部有關負責人表示，生態環境部將聯合國家發展改革委、工業和信息化部等部門，協同推進《方案》落實。同時，指導各地制定實施方案，跟蹤調度目標任務進展情況。加強考核監督，推動將溫室氣體控制目標完成情況納入生態環境相關考核，逐步形成體現減污降碳協同增效要求的生態環境考核體系。同時，推動將綠色低碳發展納入國民教育體系，積極參與引領全球氣候和環境治理，為實現2030年全球可持續發展目標貢獻中國智慧、中國方案。